为深入落实国家、省、苏州市关于行政规范性文件管理的新要求，提高我市行政规范性文件制定质量，提升我市法治政府建设水平，市司法局研究起草了《市政府关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），强化对行政规范性文件的全生命周期管理，现就起草情况作简要解读。
一、制定背景
1.落实上级文件最新规定的必然要求。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确要求，要加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。2018年以来，国家、省、苏州市相继出台多个加强行政规范性文件制定监督管理的文件，对行政规范性文件管理提出了更高更严格的要求。我市关于行政规范性文件管理工作暂无完整性系统性的制度规定，急需制定一个全方位的管理意见。
2.解决文件管理现实问题的迫切要求。2021年苏州法治政府示范创建现场督查过程中，发现我市行政规范性文件在公开征求意见采纳情况反馈、合法性审查时限与格式文书等方面还存在着一些短板弱项，要求我市要进行认真整改。此外，省司法厅在开展行政规范性文件编“规”抽查行动中，发现我市存在着应编“规”未编“规”的情况。为有效解决相关问题，切实提升我市文件制定质量，急需建立制度化规定。
二、主要内容
《实施意见》从基本规范、制定程序、备案监督、材料归档、报告评估、全面清理、送审流程、其他要求等八个方面对行政规范性文件的制定和监督管理进行了全流程全要素全方位规定，具体如下：
1.明确行政规范性文件基本规范。明确行政规范性文件的范围、制定主体；要求制定机关应当编制行政规范性文件年度制定计划；规定文件识别责任单位与识别程序，明确起草单位法制机构负责识别文件性质，指导文件起草工作。
2.统一行政规范性文件制定程序。明确行政规范性文件的制定应严格履行调研起草、评估论证、征求意见、合法性审核、集体审议决定、登记编号、公布解读等7个程序。
3.加强行政规范性文件备案监督。明确行政规范性文件实行备案监督制度，行政规范性文件自发布之日起30日内应当按照规定进行备案。市政府行政规范性文件向省政府和市人大常委会备案；区镇、部门行政规范性文件向市政府进行备案。
4.严格行政规范性文件材料归档。规定行政规范性文件制定档案的归档主体是起草单位，各制定机关应当指定科室、明确专人负责行政规范性文件制定档案工作；要求材料归档工作要全面落实《苏州市行政规范性文件制定档案管理办法》相关要求。
5.实施行政规范性文件报告、后评估。政府行政规范性文件实施满一年后的两个月内，负责实施的主管部门应当向本级政府报告该文件的实施情况，并抄送本级政府合法性审核机构。制定机关应当开展行政规范性文件制定后评估工作，形成后评估报告。
6.强调行政规范性文件清理工作。制定机关应当每隔两年对行政规范性文件进行一次清理，将行政规范性文件清理的情况及时报告备案监督机关，并将清理后继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录向社会公布。
7.规范行政规范性文件送审流程。明确提交市政府常务会议审议并以市政府或市政府办公室名义印发的所有文件，均需要经过市司法局合法性审查，且统一由市政府办公室通过政府OA系统转送市司法局，起草单位不得直接报送市司法局。
8.规定行政规范性文件其他要求。明确各区镇、部门应当加强对行政规范性文件管理工作的组织领导，主要负责人严格履行“第一责任人”职责；各区镇、部门至少配备1名专职审核人员等其他要求。
三、特色亮点
1.重点强化“全生命周期”管理。《实施意见》进一步明确基本规范、统一制定程序、严格材料归档、规范送审流程，从计划拟定、文件起草、备案监督、材料归档、报告评估、定期清理等方面对行政规范性文件进行全流程、全生命周期管理。厘清部门职责分工，明确市政府办公室、市司法局、起草单位在行政规范性文件管理中的工作职责；认真落实归档工作，严格按照《苏州市行政规范性文件制定档案管理办法》相关要求，由起草单位负责梳理全过程材料。
2.充分融入最新制度规范。《实施意见》经过反复修改完善，及时吸收最新公布的《江苏省行政规范性文件管理规定》以及江苏省地方标准《行政规范性文件合法性审核规范》等相关规定，明确区镇人民政府制定的行政规范性文件由基层司法所负责合法性审核；主动纳入苏州建法办制发的《文件合法性自查自审表》，前移合法性把控关口。维护法制统一和政令畅通，推动最新制度要求落地落实，进一步提高行政规范性文件制定质量。
3.深入规范合法性审核程序。《实施意见》强调市政府行政规范性文件实行分级审核制度，起草单位法制机构履行初审职责，市司法局履行复核职责；要求市政府常务会议议题材料中需附带合法性审查意见，未附带的，不得提交集体审议；严格合法性审核程序，起草单位不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核，充分保障审核时间，提交市政府常务会议审议的行政规范性文件合法性审核时间不得少于5个工作日，普通文件合法性审核时间不得少于3个工作日。
